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功。德。言
「特首超然論」,目的何在?(3)
王文彥
怡居地產常務董事及
中原地產創辦人
2015年9月24日

張曉明講話重中之重

 

讓我們暫不糾纏於《基本法》「三權分立」的有無,而將注意力投射到張曉明在「基本法頒布25周年研討會」上的講話。

 

張主任洋洋5,000餘字的講辭,主旨其實在於強調行政長官的特殊地位和權力,這可從張曉明的「四個方面來解讀香港特別行政區政治體制的特點」看出,特別是第二、第三和第四點。

 

張曉明在「第二,行政長官在特別行政區整個政治體制中處於核心位置」中指出:

 

『中央對香港特別行政區實行管治的主要途徑和抓手,就是行政長官。包括中央處理與香港特別行政區有關的外交和國防事務、任免主要官員、解釋基本法等,都是通過行政長官這個環節進行的。根據基本法的規定,香港特別行政區行政長官具有雙重身份,既是香港特別行政區政府的首長,也是香港特別行政區的首長,同時對中央人民政府和香港特別行政區負責。對上而言,行政長官由中央政府任命,代表整個特別行政區向中央政府負責,包括負責執行基本法,執行中央人民政府就基本法規定的有關事務所發出的指令等。對下而言,行政長官是特別行政區行政機關的最高首長,享有行政決策、人事任免等廣泛權力。不僅如此,行政長官還負責聯結立法機關,對立法會的產生辦法有同意權,對涉及公共開支、政治體制和政府運作的特殊政策法案有專屬提案權,對立法會通過的不符合香港特別行政區整體利益的法案有一定的發回權,對拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案的立法會有一定的解散權,等等。行政長官還負責聯結司法機關,對推薦法官的獨立委員會部分人選有委任權,對各級法院法官有任命權,對刑事罪犯有赦免或減輕刑罰的權力等。因此,行政長官不僅僅是行政機關的組成成員,行政長官的權力也不僅僅限於領導特區政府,「雙首長」身份和「雙負責制」使行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位,處於特別行政區權力運行的核心位置,在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用。這是行政長官履行對中央政府負責的責任所必需的,也是中央政府對香港特別行政區實行有效管治所必需的。』

 

在「第三,行政管理權相對於立法權處於主導地位」中,張曉明說道:

 

「香港特別行政區的行政管理權涉及社會政治、經濟、文化、民生等方方面面,關係到市民的衣食住行,相對於立法權涵蓋面更大,影響更直接,作為更主動。行政管理權的主動和主導地位還體現在:一是政府擁有絕大部分的立法創議權,特別行政區政府擬訂並提出法案、議案,經行政會議討論後,向立法會提出。二是立法會議員不能提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案,這方面的法案、議案祇能由政府提出。三是政府提出的法案、議案應當優先列入立法會議程。四是立法會議員提出涉及政府政策的法案、議案,在提出前必須得到行政長官的書面同意。五是在表決程序方面,政府提出的法案祇需要簡單過半數即可通過,而立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案須按分組點票辦法進行。六是行政長官擁有立法相對否決權,即立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布,方能生效;行政長官有權拒絕簽署法案,發回立法會重議,發回的法案須以三分之二多數通過,即使再次通過,行政長官如果拒絕簽署,在其一任任期內可以解散立法會一次。七是雖然政府要向立法會負責,但這種負責祇是定期向立法會作施政報告、答覆立法會議員的質詢等,立法會無權對政府提出不信任案迫使行政長官或政府高官辭職。行政長官涉嫌有嚴重違法或瀆職行為,立法會對行政長官的彈劾案,須報請中央政府決定。八是行政長官決定政府官員或其他負責公務的人員是否向立法會作證和提供證據,等等。這些都顯示了行政管理權自身具有的主動性,顯示了香港特別行政區三權配置中行政權的主導作用。此外,行政會議協助行政長官決策等機制,也有利於加強行政主導。」

 

在「第四,行政權與立法權相互制約、相互配合,司法獨立」中,張曉明強調:

 

『關於行政和立法之間的關係,基本法草委會主任姬鵬飛先生在《關於「中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)」及其有關文件的說明》中將之概括為「既互相制衡又互相配合」。行政機關享有較大的決策制訂權,同時受到立法會的制約和監督;立法會享有立法權,行政要對立法負責,但不是立法主導。基本法的許多規定都體現了行政和立法之間制衡中有配合、配合中有制衡的關係……對於司法獨立,基本法也給予了充分的保障。第19條明確規定「香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權」,確立了司法獨立的原則。為保障該原則的實現,第85條進一步規定「香港特別行政區法院獨立進行審判,不受任何干涉,司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。」』

 

在上述三個方面,張曉明不厭其煩、巨細無遺地強調了行政長官的特殊地位和權力,他是「超然於行政、立法和司法三個機關之上」,「處於特別行政區權力運行的核心位置」。

 

饒戈平的有力補充

 

何謂「超然」,某些批評者將之等同「凌駕」。「超然」其實不同於「凌駕」,「凌駕」是超越、勝過或壓倒的意思。按照張曉明對行政長官特殊權力和地位的闡釋,行政長官「凌駕」於行政、立法和司法三個機關之上,是當之無愧的。

 

無論是張曉明、張的支持者還是反對者,都沒人能將「超然」兩字解釋清楚,還是饒戈平功力深厚,他指出「超然」的意思,是強調不能僅僅把行政長官理解為行政部門的首長,而是要作為香港領導實施基本法主要責任人的地位,有對立法權有加以制衡的權力。三言兩語就解釋通透。

 

饒戈平一不做二不休,乾脆進一步為張曉明的講話補充:

 

「在行政主導的體制下,行政立法司法各有自己的相對獨立的職權,同時彼此之前相互制衡,相互配合。所以,三權之間的相互制衡不等同於三權分立,不要把三權獨立行使權力簡單定義為三權分立,而是在行政主導下的三權之間的相互制衡,相互配合。」

 

「盡管行政主導在基本法中沒有文字出現,但是基本法就是按照行政主導的體制設計的。而且行政主導的體制也的確是基本法起草委員會的立法原則。」

 

「按照基本法設計,行政長官具有雙重身份,既是香港政府的行政首長,同時也是香港特區的首長,作為政府首長他與司法立法是三個並行的權力機構,但是作為特區的特首,根據基本法43條規定,他要對外代表整個特別行政區,要維護香港及國家利益,所以他的權力不能簡單視為行政權力,而是對立法司法有某種制衡作用。這一點是一般行政長官做不到的,比如行政長官對立法會通過法案可以發回重新制定,可以在有條件的情況下解散議會,對司法固然要充分尊重司法獨立,但是又有法官任免權。」

 

「不要把特首的權力局限在祇是政府部門行政首長,也不能把行政長官矮化為一個政府部門行政部門的首長,他是一個在香港要領導實施基本法的特區首長,除了有領導政府部門的職責外,對立法行政有法定的制衡的權力。」

 

- 待續 -

 
 
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