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精英文集
關於土地問題的迷思
陳茂波
發展局局長
2016年10月17日
現屆政府視房屋政策為施政「重中之重」,我們作為土地規劃的政策局,則往往要處理覓地「難中之難」的問題。經過社會過去幾年的討論,香港房屋、商業、工業以至社區設施土地嚴重不足的問題已經眾所周知,過去十多年土地開發工作進度緩慢的後果亦路人皆見。然而,冰封三尺非一日之寒,要解決土地不足的問題亦非一朝一夕的功夫,本屆政府增加土地供應的決心和成績有目共睹,但要追回過去的滯後並為未來的供應綢繆,我們仍須繼續努力、迎難而上。

政府的工作無疑仍有改進空間,對於各種對土地供應的批評,我們一直虛心聆聽。舉例說,過去有批評認為我們未有善用空置政府土地、短期租約土地、政府用地、荒廢土地等,於是過去幾年我們進行了大量土地用途檢討,按規劃原則物色了不少有潛力作不同發展的用地,並適度提高密度以地盡其用。雖然不時有人以「見縫插針」、「盲搶地」來形容政府,但各部門專業、客觀、踏實的覓地做法和態度,確是值得大家肯定。

不過,不時仍有評論質疑增加土地供應的必要性,有人提出香港未來人口增長將會放緩,現成有大量空置土地、空置單位,新界又有大量棕地、丁地等論點,認為因此無須開發新增土地。我想指出這些論點很多時都是出於誤解,亦容易出現以偏概全或過分簡化的謬誤,容許我透過列舉以下一些客觀的事例和數據去說明,釐清事實。

(1) 香港於2000年至2015年間,人口增加9.1%(約61萬人),家庭住戶數目增加21.2%(約43萬戶),經濟增長約72.3%,但已建設的土地面積只增加17%,即約3,800公頃,只相當於約1.4個沙田新市鎮的面積(沙田新市鎮(不包括馬鞍山)面積約2,780公頃,有約44萬人口和約15萬家庭住戶)。這遠比前15年(即1985-2000年)間增加的約8,000公頃已建設土地為少,足見我們現時的土地供應工作,很大程度是在追回過往的落後。

(2) 有人認為香港未來人口增長放緩,所以只要善用現有已發展土地便可容納所有新增人口,但按政府統計處估算,由2014年至2044年,香港的人口仍會增加13.5%(約98萬人),家庭住戶數目會因為同時受平均每戶人數下降 1 而增加得更快,達20.4%(約50萬戶),相當於約3.3個沙田的家庭住戶數目。換句話說,未來三十年單是容納新增住戶的話,香港已經要增加起碼五分之一的房屋容量,這還未計及現時約9萬個劏房戶和約29萬宗積壓的公屋申請。

(3) 我亦注意到早前有人提出只要停止所有外來人口,以香港現時出生率之低,實在無需要再開發新土地興建新房屋。事實是即使沒有外來人口,若平均每戶人數下降,導致住戶數目增加仍會產生房屋需求。舉個實例,在2000年至2015年間,公營永久性租住房屋單位增加了約14%(約9萬5千個單位)2,同期公屋人口卻差不多沒有增加,相信這與每戶人數大幅下降有關(由3.5人降至2.7人)。按政府統計處估算,平均每戶人數未來仍會有持續下降的趨勢。

(4) 再者,停止現時以家庭團聚為主的單程證人士來港,一定引起極大爭議,不但會令香港人口老化問題加劇惡化,亦不符合人道立場和法律基礎。至於停止各行各業在外地輸入專才,亦會影響香港的國際競爭力和經濟持續發展,令改善整體民生更加困難。事實是,數年後香港的工作人口便會開始下降,除非我們大幅提升生產力水平,否則經濟增長無可避免會受影響。因此,要維持經濟持續發展,新增人口絕對有必要。

(5) 另一個未來房屋需求的主要來源,是市區重建而導致需要額外單位作重置,有關問題大家現時較少聚焦。由2010年至2014年,全港每年平均只拆卸約1,900幢30年樓齡或以上的私人住宅單位。若由現在開始不拆卸任何單位,按推算到2046年,70年或以上樓齡(即1976年或以前興建)的私人住宅單位總數將會達到33萬間,是現時的近三百倍。因此,未來數十年樓宇重建的需要將會大幅增加,而一般樓宇重建項目需時十年或更長,而且未來在重建項目落成後,亦未必能夠增加(有時甚至可能會減少)單位數目。當大量樓宇需要重建、住戶需要重置,而單位亦可能會減少時,我們無疑需要更多的土地和房屋,作為市區重建的緩衝。

(6) 按一間外國顧問公司(Demographia)統計全球人口高於500萬的城市區域,香港是世界上最高密度的先進大城市,平均每平方公里已發展土地容納25,600人口(若只以面積約267平方公里的已建設地區計算將達27,000人),遠遠拋離第二位的新加坡(11,100)、第三位的南韓首爾(9,100)以至所有歐美城市區域。要在現有已發展土地上容納所有新增人口和住戶,將會令香港的人口密度進一步提高,這與市民大眾普遍希望「住大啲、住好啲」的遠景背道而馳。因此,要不開發新土地而同時能夠保持甚至改善生活質素,將會是一個不可能的任務。

(7) 過往有些評論經常認為可發展用地可以全數或絕大多數用於興建房屋,因而批評個別新發展區的房屋用地比例「過低」。香港作為一個高密度城市,所有新市鎮和新發展區要平衡發展,用地分布必須顧及不同用途。以沙田新市鎮的分區大綱圖為例,房屋用地佔18%、政府、機構或社區用地加上休憩用地佔20%、道路佔8%;而另一方面,鄉村及綠化地帶則佔42%,這些並不屬於新市鎮發展用地。

(8) 展望未來,由於市民對於改善居住環境和生活空間有所期望,所以一般新發展區的規劃都會有較高比例的政府、機構或社區用地、休憩用地,以至盡量保留原有鄉村或農地/綠地。以古洞北/粉嶺北新發展區為例,房屋用地佔16%、政府、機構或社區用地加上休憩用地佔20%、道路佔12%;而另一方面鄉村、農業、綠化地帶及自然保育區等則佔40%,當中包括37公頃的塱原自然生態公園及58公頃農地,以平衡發展保育。與此同時,我們亦需要提供足夠經濟用地,滿足經濟活動和就業的需要。近年各類工商業樓宇的租金及售價均持續上升,空置率則維持低水平,反映經濟用地,特別是工商業用地的供應十分緊張。

以上列舉一些客觀事例和數據,是希望公眾可以明白開發土地的迫切性,以及政府在增加土地供應方面的優次考慮。我可以肯定地說,本屆政府盡心盡力從根本上改變過往土地長期供不應求的情況,即使過程中遇到不少挑戰,但政府的決心絕對不會動搖。因為只要有充足的土地供應,各種各樣的社會民生問題,包括覓地興建老人院舍、體育場地、休憩空間、創業空間、物流用地、公私營住宅、商舖寫字樓、骨灰龕等,才能有解決的可能。作為以民為本的政府,做好長遠規劃、增加土地供應、建立土地儲備,為香港的未來和下一代未雨綢繆,實在責無旁貸。

關於土地問題的迷思實在不少,下次有機會我再談多一些。


1按政府統計處估算,全港家庭住戶平均每戶人數會由2014年的2.9人持續下降至2034年的2.7人,並一直維持至2049年。
2根據《房屋統計數字2016》,公營永久性租住房屋涵蓋(i)香港房委會的公屋單位和中轉房屋單位;以及(ii)房協的出租單位和長者安居樂計劃的出租單位。有關公營永久性租住房屋單位數目、人口,及住戶平均人數詳見《房屋統計數字2010》、《房屋統計數字2015》及《房屋統計數字2016》。

http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_201.html
 
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1. 引刀一快 2016-10-19 03:04:55
陳先生

一於搵位填海喇,填海可以兼顧地價贵、郊野公園保育、拆遷等等問題,肯填海樓價自然穩定,個個都支持。