《施政报告》突破了 传统官方思维吗? - 钰成其事: 曾钰成
行政长官林郑月娥说,她今年《施政报告》的最大特色,是「突破传统官方思维」,「大胆做事」。她举的例子包括运用《收回土地条例》收回私人土地兴建公屋、要求市区重建局提供资助房屋单位,以及为轮候公屋的低收入人士提供现金津贴。
公仆文化 政治中立
以上这几件事,都是政府过去认为不应做的。第一,对於运用《收回土地条例》收回私人土地,林郑以前曾经强调,《基本法》保护私人财产,政府徵收私人土地必须小心行事;如果轻率收地,一定引起司法覆核,招致漫长的诉讼,反而妨碍土地发展。第二,政府过去认为,市建局成立的目的是为了发展私人物业,他们要自负盈亏,不应叫他们负责提供资助房屋。第三,在没有租金管制措施的情况下,如果向「劏房」租户发放现金津贴,业主一定乘机加租,结果政府发放的金额都落到业主的口袋里,租户不能受惠。
以往的政府,包括过去两年的林郑政府,不做这些事,不是因为他们不够「大胆」(林郑在过去两年显得比现在大胆得多)。他们不做,是因为他们有一套如上面所说的道理;根据这套道理,他们认为这些事不应做。如果那就是林郑现在要突破的「传统官方思维」,我们便应该看看,这种思维是怎样形成的?有甚么特点,包括优点和缺点?这种思维是否贯彻於所有政府政策?甚么时候应该突破?
不少评论指出,香港在回归前后一直是「公务员治港」;这管治模式没有因为特区政府2002年引进了「主要官员问责制」而有所改变。公务员是「政治中立」的:对於任何政策建议,公务员不会根据自己的政治立场而表示赞成或反对。当政府考虑是否要推行一项有争议的公共政策时,公务员会对政策建议进行客观分析,向决策官员提交报告,列出有关建议的优点和缺点、成本和效益,以及社会上的支持和反对意见。决策官员根据公务员提供的资料,衡量了政策建议的利弊得失,作出采纳、修改或者拒绝的决定。
少做少错 不做不错
决策官员所作的决定,不可能「政治中立」。任何有争议的公共政策,例如要不要徵收私人土地?要不要叫市建局兴建公营房屋?要不要向轮候公屋家庭发放现金津贴?公务员提供的专业分析,一定包含正反两方面的意见;做或不做,并不是决策官员够不够「大胆」的问题,而是取决於当届政府的政治理念。有时,专业分析或会告诉决策官员,推行某项政策会在社会上遇到很大的阻力,政府要付出很大的政治代价;但决策官员以至整个管治团队为了坚持自己的政治理念,会决定「迎难而上」,这是决策官员的政治决定。
当决策官员都是来自公务员队伍,未能摆脱公务员的思维和心态,遇上有争议的政策问题,他们会怎样作出政治决定呢?
有一位当了多年公务员后转任问责官员的「老官骨」,退休后曾经这样说明政府里「少做少错、不做不错」的官场文化:「你知道我们的AO(政务主任)是怎样工作的吗?他每天早上回到办公室,看看案头有甚么要处理的建议;跟着便用整天的时间写报告,说明为甚么建议行不通。」
这当然是夸张的说法,但也不是完全没有根据;他指出了一般公务员比较保守的心态。这保守心态不一定是负面的:虽说「为官避事平生耻」,但决策者凡事多想困难,少冒风险,即使难成大事,却可避免因轻率决定而犯下大错。
政治理念 沁入心脾
林郑是个例外。她出身公务员,却显得特别大胆,不像一般公务员那么保守,那么谨小慎微,所以赢得「志不求易,事不避难」的赞誉。(谁料一场「修例风波」,正是因她「事不避难」而引发;换上一个没有她那么大胆的行政长官,香港或不会出现今天的局面。)
那么,为甚么她出任行政长官两年,面对觅地建屋的迫切问题,一直不肯大胆运用《收回土地条例》,到今天才愿意「突破传统官方思维」呢?
这是因为公务员的保守思想并不单纯来自「少做少错、不做不错」的心态。香港的公务员体系,其实并不是没有一套共同的政治理念:那是一套打着「大市场、小政府」旗帜的右倾保守思想。林郑大半生浸淫在这个体系里,当中的政治理念怎不沁入心脾?这套最根本的「传统官方思维」,她是不会打破的:不是无胆,只是无心,除非来到像眼前这个地步,迫於形势。
以下几句话,一字不易地重复出现在林郑发表的每一份《施政报告》里:「面对公共资源不是无限的情况,改善民生的政策措施不单是供求的问题,也是社会不能回避的分配问题。」她的分配观念,令她不但坚决拒绝「全民派钱」,也坚决拒绝全民退休保障计划;宁可每年一次过「派糖」,不肯推行任何涉及长期财政承担的福利政策;至於房屋政策,她不会改变私营为主、公营为辅的原则。