首先强调，本文属个人建议，本人是退休公务员，并不代表任何人、任何团体，没有任何利益，所以绝对独立。
An Ultimate Solution for Land Supply in Hong Kong
前言
1. 香港可供发展而又未发展的土地基本上全在新界
，这些土地直至七零年代末期仍大部份用作农业用途，地契全属「集体官契」 (Block Crown Lease)。
2. 按地契，业主没有发展权 (注: 牵涉建筑物条例下的构建物) 。这些农地绝大部份地势平坦，粗略估算，面积大概有八千到一万公顷。
3. 七零年代中期开始，政府在新界拓展新市镇，除了大量填海外，就是以「官地收回条例」收回农地。新市镇以外的农地，因为1983年一个法庭案例，地貌大变。时至今日，新界农地有一大部份被改作其他用途，环境受到很大的破坏; 更大部份被荒废。据政府估计，现在只有不多於四百公顷是活耕地。
4. 另一方面，人口增加，住屋需求增加，应付经济发展等原因，香港需要大量土地以供发展。究竟土地应从那里来，是今日社会最热议议题。政府委任的「土地供应专责小组」(下简称小组) 提出多项建议增加土地供应，其中有几项是针对新界农地的，已经进行公众谘询四个多月了。
小组公私营合作(PPP)建议
5. 小组的建议如下:
a. 新界有大量私人拥有农地闲置。
b. 原因是闲置土地缺乏基础设施(基建)。
c. 小组建议政府提供基建作为诱因，诱使闲置土地业主发展住屋。
d. 条件是业主要把一定比例的 (土地或房屋单位?) 作公共房屋用途。
e. 这就是一个小组委员常挂在口边的: 「政府出豉油，业主出鸡」方法。
事实是什么?
6. 众所周知，新界面积大、有规模、属於单一业权的农地，拥有者主要是香港几大地産发展商。当然还有数以百计的小业主，但相信他们并不是 PPP 的对象; 或是说他们根本没有条件跟政府做「伙伴」。
7. 过去二十多三十年，地産发展商在新界原农地改建为大型私人屋苑的过程告诉我们:
a. 这些大型私人屋苑所座落之农地，原本也完全没有基建。
b. 只要农地面积够大，要解决高密度发展所需之基建易如反掌，完全不是问题，而所需成本，相对整项发展所需成本，微不足道。
(事实上，要求发展商在规划蓝图以外的发展(俗称“野猫”式发展，Sporadic Development) 要自行完全解决，以及自资兴建，所需基建是国际惯例。以英国为例，除了规划批准制度外，还有特别条例管制设施的提供e.g. Section 52 Agreement (TCPA 1971)，now Section 106 Agreement (TCPA 1990)。亦即是说，香港处理这类发展模式跟外国处理方法相似。)
c. 在香港，这些发展有一特色，就是整项发展由规划批准到完工时间很长(现在兴建中的项目，很多是二十多年前“发屋癫”（即推行八万五) 时已获规划批准)，这跟香港一般商人做事非常有效率的名声背道而驰。主要原因是发展商“拖工”，相信是要配合公司的商业运作，包括售楼目标，业务规划等，更不会让供应充斥市场，影响节节上升的价格。其实这也是价格操控的技俩。
d. 过往的例子告诉我们，这些地产商现在手上的所谓「闲置」农地，并非「闲置」，而是他们的「土地储备」。暂时放在一旁也绝非因为没有基建，或者没有方法解决现时缺乏基建的问题。
e. 这些「土地储备」对他们的公司业务、公司商业运作的短期、中期以至长期的持续发展都非常重要，因此也对其公司股价非常重要。
地产商面临的挑战
8. 地产商手上的新界农地，相信主要在上世纪80年代初期开始集结，而位置都是在当时已订定的新市镇边界以外。而政府直到现在为止，在新界发展住屋，主要还是集中在新市镇内。
9. 在新市镇内，对於农地的处理，政府的政策是非常清晰的，也是非常一贯的(very consistent)，就是以「官地收回条例」收回发展，对原业主以农地价格作出赔偿 (现金; Letter A (A类换地权益书)；Letter B等制度，可在网上查到)。在发展蓝图里面的农地是完完全全的收回，以作土地平整，兴建基建等，土地整理工程完成后，土地就依据规划蓝图上规划好的用途配置或出售。
10. 跟据「官地收回条例」，港督会同行政局 (简称ExCo) 决定强制收回土地就会被视为为了「公众利益」;而条例亦容许收回的土地，可再被拍卖或以私人合约再批租 。或许有人会问，收回私人土地，经处理后 (一些) 土地又拍卖作私人发展，莫非英国人不尊重私有産权? 莫非港英政府不知收回私人农地用作发展所牵涉的业权问题吗? 答案当然是: 非也! 政府当年的考虑，应该是若发展留给原农地业主，时间性会变得非常不确定，由於适时及全面落实规划蓝图是回应社会需要，牵涉重大公衆利益，因此Programming及Integrity of Plan 应比农地业权更重要，做法跟英国发展新市镇时的做法是一样的。
11. 其实政府这做法，在1991年曾遭法律挑战。申诉人认为ExCo决定将私人土地，包括农地和屋地，收回之后又将土地拍卖作商住用途 (法定大纲图上指示用途) ，不应视为为「公众利益」。当年高等法院判政府胜诉 (Chan Lau Fong and Others vs AG) 。
12. 因此，我们可以很肯定的说，地产商当年在新界新市镇以外集结农地是纯粹的「炒卖行为」。因为若政府当年扩展新市镇的边界，到以外的地方，这些农地必被根据一贯政策强制收回无疑，地产商一定心知肚明。但由於种种原因，政府并没有这样做，就算1996年发表全港发展策略检讨报告，建议发展洪水桥、古洞、粉岭北等新市镇，这些建议也一直没有进展。
13. 到90年代香港“发屋癫”，造就机会让地产商建议在其手上农地上大规模发展高密度住宅。既然他们能完全解决基建等问题，又获城规会批准，政府作为土地大业主，也乐於为这些发展更新地契 (正确的叫原址换地 In Situ Land Exchange)。不单如止，政府更为这些发展度身订造政策，即农地需大於一定面积，才接受换地发展。这政策间接鼓励「囤积」土地，而囤积的自然结果就当然是「居奇」，这亦是很多人指责政府政策造就了地产霸权的出现。
14. 原来「牛屎」真的可以变成「黄金」!
15. 时移势易(或“逆”)，现时社会要求政府推展新一轮的新市镇发展以满足住屋需求的呼声和压力很大。若政府落实推展新一轮的新市镇在新界发展，而又用「一贯政策」、「行之有效」的政策强制收回农地，地产商手上的未用的「黄金」，随时变番「牛屎」！
16. 大家想想，地产商会「甘心」吗?
究竟PPP是谁的主意? 会有效吗?
17. 地产商基於面对的「危机」，一定出尽八宝，试图影响政府政策。因此有理由相信，他们一方面向政府提出PPP的概念，诱使政府改变政策；另一方面，透过不同渠道威胁政府，若政府依循「一贯」、「行之有效」政策，就以司法覆核(JR)回应，拖死政府的工作。
18. 假如政府「落搭」，采用PPP模式，这方法会有效地、快速地提供大量公私营房屋吗? 答案简单不过——这是不会发生的。因为地产商要(或只会)顾及自身利益，即商业及业务运作。要长远、持续、依据市场情况做生意，才可有力支持股价。地产商到时只会跟政府拉拉扯扯，「时辰到」就PPP；而政府就被人拖住鼻子走，再一次俾人「搵笨」！
19. 当然，亦有很大可能是小组基於无知，错误理解，又或出於不设实际的良好愿望，去「勾搭」或「勾引」地产商。
20. 如果是这样的话，后果会更差。因为，简单来说，去「求人」是不会「矜贵」的。到时地产商只会「吊高嚟卖」，叫价更高（比如在时间方面、比如在公私屋比例、比如政府出钱的比例、比如补地价等议题）！到时香港人就俾小组送了上「贼船」。
21. 当然，PPP也可能是一个「里应外合」的建议，即大家明知性质及效果，仍然走埋一齐，向香港人推荐。若果真是如此，PPP就是「彻头彻尾」的官商勾结，而且是公然的官商勾结，将官商勾结制度化。这样做，特区政府的道德，比97年前殖民地政府的道德更差！
运用「收回土地条例」-政府的难处
22. 如果政府落实在新界推行新一轮的新市镇发展，社会上要求以「一贯政策」，即行使「收回土地条例」强制收回农地的呼声将很大。
23. 其实政府也有难言之隐。我相信地产商一定已经透过不同管道让政府知道，若以「一贯政策」收地，就会JR政府。
24. 地产商威胁JR政府，应该不会是针对新市镇规划蓝图上所指定的「公众用途」所座落的农地被收回的行动。亦即是说，有些立法会议员最近向政府所提问，有关过往JR公众用途的法庭判决结果，是完全捉错用神！
25. 地产商若JR政府，所针对的，应该是规划蓝图上指定作住宅发展所座落的农地被收回的行动。亦即是说，政府为可要用「收回土地条例」收回私人农地，然后又卖作(私人)住宅发展? 这样做是否侵犯由基本法保障的私有产权? (读者可参考第10和11段)
26. 政府在新界「新发展区」内收地，应该也是引用「收回土地条例」的。亦即是在第10段所说，首先政府要得到ExCo同意这样的收地是为了「公众利益」。究竟 ExCo会否如港英政府的看法一样，即是Programming 和 Integrity of Plan 比农地业主业权更重要?法院在1991年的判决虽然已确定做法合法，但ExCo会另有想法吗?
27. 就算ExCo跟港英政府看法一样，相信地産商很大可能不会同意，JR政府是意料中事，而JR结果是未知之数。但可以肯定，官司一定经年，极有可能打至终审法院。到时将无可避免影响落实规划蓝图，包括其他「公众用途」部份。
结语
28. 发展新界农地面对的问题，归根究底是农地的「现有价值」(Present Value) 与 「预期价值」(Hope Value) 相差太远。每块农地的业主都梦想自己的「牛屎」会有一日变成「黄金」，因此都不愿尽早释放农地作发展用途。这个原因不单适用於荒废农地，也适用於解释为何发展棕地也困难重重。但事实上，香港只有极少、极少的农地业主拥有「魔术棒」。
29. 近年农地的「预期价值」不断上升，梦想正在发高烧，温度节节上升。但社会不单没人想办法去降温，还将干柴放入烈火！小组的工作，实质就是间接把大量干柴放入烈火，因为当你大声疾呼，说新界的农地要发展，但又「好难搅」，又要跟业主PPP，勾搭他们，新界农地的业主一定感觉飘飘然！当你话，公开咁话，要「勾搭」他们的时候，他们就自觉更加「矜贵」，对吗?
30. 要彻彻底底解决这种遗害香港社会的极不合理的「预期价值」，又由极少数人垄断的「练金术」，我们一定要回归基本，即「牛屎」就是「牛屎」！只有当「现有价值」与「预期价值」相同，或甚至「下跌」，在新界的土地供应问题才可彻底地被解决。
建议的「终极解决方案」
31. 我们处理新界发展，必须了解香港的土地管理制度。简单而言:
a. 香港实行「有年期限制的土地批租」制度，英文叫Leasehold System。全港的土地，除了一块在花园道的地皮，都属於政府所有 (正确地说是属於国家，政府负责管理 (BL Section 7)) 。
b. 政府是土地的大业主(Landlord and Lessor)，然后透过不同方法，将土地批租给承租人(Lessee)。所有批租土地都有年期限制，都有到期的一天。
c. 本人建议的「终极方案」，是建基於这个土地管理制度的。
32. 请读者留 (事后也不要被误导)，这个方案只适用於新界农地 (原因请参看第33a段)，是只针对新界农地 (即是Block Crown Lease) 的方案，是不适用於农地以外的其他土地。这点非常重要。方案包括四部份 (或是四个元素)。
33. 第一个元素:
a. 有鉴於新界绝大部份农地的原用途经已过时 (Obsolete); 有鉴於新界农地的自然环境因为不同原因受到极大破坏；有鉴於现时管理新界农地的法制在几十以至一百年前制订，现在已极不合时宜；为了回应社会不同的土地的极大需求; 更为了香港这一代，以至下一代、再下一代人的发展需要和福祉，建议政府不需引用任何法律，只需以「批租人」的身份，修改土地管理政策。
b. 特区政府，以新界农地地主及批租人的身份 (As Landlord and Lessor)，尽快宣布，2047年6月30日，即现时所有批租农地到期日，之后全部不会续租。（读者留意，这不是收地，是二十九年后不再续租）
34. 第二个元素:
a. 特区政府，以新界农地地主及批租人身份，尽快宣布，从即日开始到租约期满日，不会为任何承租人更改农地地契，作其他用途。
35. 第三个元素:
a. 特区政府同时宣布，由即时起到2047年6月30日租约完结为止，分开不同阶 (或时) 段(可分三、四、五个或更多时段)，承租人可在不同时段把农地提早退租，归还政府。在愈早时段退租，可得特惠补偿(现金)愈多，愈接近2047年，可得特惠补偿愈少。2047年6月30日到期，政府自动收回土地，特惠补偿是零。
b. 提早退租以后，若土地不需要即时发展，政府可以短期租约再批给原承租人或现有土地使用人，作适当用途，例如农耕。
36. 第四个元素:
a. 由现时到2047年农地租约期满为止，政府仍然保留运用「收回土地条例」，强制提早收回土地 (可参考第48段)，所给补偿跟「时段退租特惠补偿」大致相同。
预期效果
37. 透过改变现时土地管理制度，方案可即时改变新界农地的「预期价值」，农地即时没有「预期价值」，或「预期价值」快速下降。因此可以预期，在短期内会有大量农地的业主提早退租，把农地业权归还政府。
Augustine你嘅建议癫唔癫d啊?
38. 唔癫，因为现时政府根据社会不时转变嘅需要，经已不时行使业主的权利不续租，或不同意承租人申请更改用途，例如60年代落实中环pedestrian streets、汽油站地契、南生围发展等。不过我同意方案所覆盖的面积大，因为目的宏大。
39. 其实这样做也体现香港土地制度的精神，即Leasehold的目的；否则，土地的年期会变相成为永久性 (In Perpetuity)，后者并不是香港土地制度的本意。
40. 这个方案绝对没有对任何农地的承租人的现有地契上的权益作出改变，或作出任何伤害。其实，新界农地本来的租期是99 (75 + 24) 年，到1997年6月30日已经到期。自1997年7月1日起，农地业主完全无需补地价，土地自动续期50年，可谓已经得益不少。2047年后因爲整体社会需要而不再续租，业主现在的地契上的权益绝对没有损失。
41. 因此，建议是一个公平、顾全香港大众利益、有效在短、中、以至长期提供土地的方案。
方案有法律风险吗?
42. 政府行使的权力，是普通法下赋予土地业主的权利(即Landlord’s Prerogative)，业主作为批租人，有「绝对决定权」(Absolute Discretion) 跟承租人续或不续租相关土地。
43. 政府不需要引用任何现行的法律，因此被承租人根据现行法律挑战的机会微乎其微。
44. 由於2047年6月30日以后不续租，因此方案在基本法以外，不受基本法约束。但就算以现时基本法有关土地的条文，即第6、84及105条审视，也不违反。
45. 唯一可能被JR的理据，是「业主有合理期望」续约。但若政府在现时 (即29年前) 已公报不续约，被成功用这理据JR的机会也微乎其微。
46. 我曾谘询极资深土地管理专家，他认为方案在法理上被挑战成功的风险相当低，方案切实可行。
方案的好处，相比小组各项建议
47. 方案可短期内释放大量土地以供发展，最终「天下兵器尽归」。粗略估计，新界农地全退租或到期后，总共面积应不少於八千公顷。收回土地后，政府便有空间及机会，为新界订定全面发展、环境复修、以及保育策略，重新全面规划土地用途，全面提供大量房屋，改善现时受破坏的自然环境，促进经济发展。
48. 其实政府亦无需等待土地退租，当建议方案推出后，政府可立即以「收回土地条例」进行收地 (即方案第四个元素)，推展已规划多年的三个新市镇。由於建议方案第一及第二元素，政府收地时可能面对JR的威胁应该解除了！至於清拆等前期工作，因为有地，面对受影响人士要求安置等问题也就更容易解决了。
49. 政府完全取回土地供应的主导权，亦即是说，政府对楼市、楼价、居住面积等一直困扰香港人的问题有更大，甚至主导的影响力。
50. 因为预期会有大量土地供应，小组谘询文件里的选项，很多会变得毫无需要 (如大规模填海、开发郊野公园)，社会上有些诉求 (如利用军事用地、粉岭高球场、填平淡水湖等) 也变得毫无需要。方案因此会减低社会争拗，促进和谐。
51. 方案将彻底解决香港土地供应问题，未来30 - 40年或许再无需要重覆又重覆地讨论土地供应问题。
52. 相反，小组建议的大部份选项是「双输」的方法。因为一方面对於我们在新界拥有大量的土地资源无法有效释放，对新界土地资源受到严重破坏一筹莫展；另一方面又建议大量破坏环境，包括开发郊野公园及大规模填海。这些建议将社会带向永无休止的争拗，香港将永无宁日。
53. 我们若依小组的建议方向走下去，不单争拗不断，香港的规划发展，以至香港的管治水平将成爲国际笑柄。比如最近在网上已有评论疯传，其中一熟识香港规划发展的新加坡人批评，说香港不是缺乏土地，而是管理不善。
方案提供的机会
54. 在房屋方面，政府可为新界重新订定完整规划，然后兴建两个、三个，甚至四个「新玫瑰园」，大量提供公私型房屋，以及优质的居住环境。在促进经济发展方面，由於预期有大量建筑工程、基建项目，经济应会非常活跃
55. 在改善环境方面，香港市郊环境过去二、三十年受到严重破坏，一塌糊涂。世界各地的大城市，一般来说，市民对他们的市郊都感到非常骄傲，每当有亲友到访，都乐於带他们逛游市郊。作为亚洲之世界城市、国际金融中心，我们的市郊，应该是香港人很大的羞耻。
56. 过往政府在改善新界环境的工作，如九零年代初Blackspot Task Force的工作，成效不彰。方案提供机会全面整治新界环境，提升香港形象。
方案会导致社会不稳吗?
57. 应该不会，因为就算土地归还政府，除非土地需用作即时发展，否则政府仍然可以通过短期租约，让现有用途、经济活动保留，直至重新规划完成，为这些用途提供新地点。
方案需注意的地方
58. 由於方案「超越」2047年，又牵涉「国家土地」，应得到中央政府支持及同意。
59. 特首很可能会被「万箭穿心」，因此她需要有很大的政治决心。但我对她很有信心，因为她曾在电视机前公开表白，她在制订政策时是不会理会地产商的利益，她只会关心社会大众的福祉。
60. 预期短期内需要大量现金作特惠补偿 (究竟多少，暂时完全是未知数)。因土地有价，政府可透过成立特别基金，发行债券筹集资金。资金应绝对不是问题。
总结
61. 建议是一个合法、合理、合情、公平、合乎公义、有效果、能照顾大众的短、中、长期利益， 令香港社会更和谐，并切实可行，法律风险极低，的方案。
62. 我说建议是公平、合乎公义，原因是无理由小市民炒楼就受政府大力打击，反而大财团炒卖新界农地，囤积居奇，蚕食香港人整体利益，政府不单无动於衷，还万般呵护。建议将彻底洗脱政府造就地产霸权和官商勾结的形象！
63. 再者，土地业权到期，就归政府所有。政府有责任及义务重新审视及分配资源，不能一次又一次地不收地价的续期，让个别人仕操控楼宇供应。
64. 方案彻底解决短期以至长期的土地供应问题，譲政府可依据社会需要，大量提供住屋。方案可提供机会，让政府可全面重新规划新界，全面提升环境，除住屋外大量提供土地发展经济，提供就业，促进社会和谐。
65. 最后，我希望政府可以积极回应建议。如果政府能落实方案，林郑特首便是真真正正为香港人做大事，惠及香港平民百姓。而且不单是这一代，起码两三代的香港人。林郑将名留青史！
*** 完 ***
作者：伍华强 (Augustine NG)
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