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精英文集
再談關於土地問題的迷思
 
陳茂波
發展局局長
2016年10月24日

上星期我列舉了一些客觀事例和數據,希望釐清一些關於土地問題的迷思。對於香港土地規劃和供應的議題,我一直衷心希望大家可以基於事實數據、理性客觀地溝通討論。土地的規劃和發展,動輒需時十年、廿年甚至卅年,橫跨單一屆政府任期,超越這一代人,所以我們需要以踏實和專業的態度為香港的未來綢繆,避免立場先行、政治掛帥、只顧民粹考慮而忽略香港長遠的整體利益。現在我再談談有關土地問題的其他論點,希望讓市民大眾認清事實,一同尋找務實的解決方法。

「生地」變「熟地」須過關斬將

很多關於土地問題的評論,經常出現一個「誤區」,就是認為只要有地就能立即建屋或作其他發展用途。事實上,要將一幅土地由「生地」變成「熟地」作高密度發展,我們需要考慮的因素眾多,包括面積大小、環境規劃、技術條件、基建配套等,過程亦需要相當長的時間以進行各項內部和法定程序。這包括進行交通、環境(空氣、污水、噪音、氣味等)、排水、空氣流通、景觀、生態、樹木、文物、天然山坡風險等各種各樣的技術及影響評估;規劃上,我們需要考慮整個地區的發展、土地與周邊用途是否配合,以及達致可行、合理而具效益的用途布局;工程則涉及研究、設計、地盤平整、斜坡鞏固、道路、排水、污水、其他公用設施、環境影響緩解措施的落實,以及提供交通和社區設施等工作。

以上各項技術評估工作,由相關政府專業部門負責審核和把關,以確保任何土地發展計劃在各個方面均切實可行,而且不會產生不可接受的影響。至於規劃、環評、道路工程和渠務工程的建議亦需要通過各項法定程序,期間亦須諮詢區議會和其他持份者等。現時香港餘下有發展潛力的土地,不少涉及私人土地或被寮屋、棕地作業等佔用的土地,要發展相關土地必須透過法定程序,以公眾利益為由收回私人業權和清理土地,我們亦需要按相關政策處理土地上(不論是政府或私人土地)的佔用人,包括為登記寮屋或牌照構築物的合資格佔用人作出適用的補償和安置安排。

舉個實例,皇后山前軍營用地約24公頃,全屬政府土地,不少亦已平整,但缺乏基建配套,不論排水、污水、交通、環境等,都需要詳細研究合適的解決方案,前軍營內亦有具歷史評級的建築,需要考慮如何保留及保育。因此,儘管政府的目標是盡快提供約12,000個公營房屋單位,但當局仍需要大量的評估和前期工作,方可為用地進行法定規劃和其他程序,並開展相關的基建和地盤工程。按現時已經全速進行的發展時間表估計,皇后山首期發展最快仍要於2020/21年方能落成入伙。這足見從「生地」變成「熟地」的困難,以及所需功夫和時間。

多管齊下、短中長期兼備

因此,政府在土地開發方面必須考慮不同的迫切需要和優先次序。現時政府的土地供應策略是「多管齊下」,一方面,我們努力物色並優先處理一些現有市區和新市鎮範圍或邊緣位置的合適用地,包括預留政府用地、短期租約土地、空置政府土地,以及緩衝作用和保育價值較低的「綠化地帶」,同時在規劃因素許可的前提下,適度提高個別房屋用地的發展密度。這些土地由於位處或鄰近已建設地區,一般技術和基建問題相對較易解決,所以可較快供應作房屋或其他發展,應付短中期特別是公屋的迫切需求。

另一方面,政府會積極推展鐵路項目,以及檢討鐵路沿綫及鄰近土地,尋找可作發展的用地(例如:小蠔灣車廠)。此外,我們會重點推展一些大型土地規劃及發展,如古洞北/粉嶺北新發展區、東涌新市鎮擴展、洪水橋新發展區和元朗南發展等項目,務求透過綜合規劃達至基建和配套設施的規模效益,為香港中長期發展提供各種大規模的用地。

重整和釋放棕地作發展用途是必然選項,目標是善用棕地,釋放土地潛力,並改善鄉郊環境。由於近月外界對棕地發展存在不少疑問和誤解,有關討論篇幅會比較長,所以我希望留待下一篇「隨筆」再詳細探討。

零碎土地、空置用地、鄉村式發展地帶?

過往在討論土地規劃和發展時,不時有人認為個別分布零散、規模較細、位置較偏僻的棕地,可以「逐幅逐幅」地發展,如全數用作公營房屋便可建數以萬計單位;有人亦援引政府過往提供的未經批租或撥用政府土地資料,指現有市區/新發展區有四千公頃空置政府土地,足以解決房屋土地短缺的問題;又有人指新界的「鄉村式發展」地帶可釋放千多公頃政府土地作興建公營房屋云云。
 
老實說,如果這些方法真的切實可行,各部門同事應該少很多煩惱。現實是,要單獨發展遠離已發展地區和基建的個別零碎地塊,不論是棕地、綠化地或其他土地,不單未必符合當區規劃、與周邊用途也未必配合,如果基建和配套不足,除了技術上會相當困難,亦難以建立完善的社區,對日後入住的居民並非妥善的安排。此外,發展這些零散的土地,仍然要通過各種評估和程序,以及提升基建接駁至現有系統,所需時間不一定縮減,規模效益卻比不上政府現正推展的各項大型土地發展項目,令整體土地供應進度更緩慢。
 
再者,我們於2012年11月已經將未經批租或撥用政府土地的地圖公開,大家可以清楚見到大部分所謂「空置政府土地」其實只是現有發展之間的空地、斜坡等,而過去幾年持續進行的土地用途檢討,已經將合適的用地撥作房屋及其他發展用途,務求地盡其用。至於法定圖則中劃為「鄉村式發展」地帶的土地,散布全港不同地區,主要位於新界原居村民的認可鄉村。這些「鄉村式發展」地帶一般反映存在已久的現有鄉村的範圍(包括曾因新市鎮發展需要而重置的鄉村)。這些地帶通常已有相當數目的現有鄉村屋宇,基建設施和其他配套一般亦有限,加上用地分布零亂,一般而言並不適宜作大規模發展。

魚與熊掌、難以兼得

政府將於本星期公布跨越2030年的長遠規劃願景與策略,就如何提升生活質素、加強經濟競爭力、增加土地發展空間等展開公眾諮詢。我一連花了不少篇幅談論香港土地問題的迷思,目的只有一個,就是希望社會能夠客觀地釐清事實,以理性看待政府的土地規劃工作。土地發展需時數以十年計,政府沒有「魔術棒」可以變出土地,而又不帶來任何影響,更沒有「閒置」土地的本錢。所有土地供應的選項都有利弊,整體社會必須有所取捨。假如我們放棄改劃土地用途和適度增加密度,代價將會是短中期的房屋供應、特別是公營房屋會更加緊絀;假如我們暫緩甚至擱置推展大型土地發展項目,代價將會是中長期的土地供應無以為繼,無法滿足市民對房屋、社區設施、經濟活動、休憩空間等用地的需要;假如我們停止為香港未來的發展進行策略性規劃,代價將會是香港的長遠發展會繼續受到土地短缺的掣肘。

過去十多年,土地房屋供求嚴重失衡的經驗告訴我們,土地規劃和發展的工作必須持之以恆,而且需要有前瞻性的思維去為未來需要作好準備。作為負責任的政府,我們會繼續推出全方位的土地供應策略,按部就班做好各項工序,切實可行地紓緩因發展所造成的影響,並向公眾做好解說的工作,以滿足市民的需要及期望。更重要的是,我們會及早做好長遠規劃,建立土地儲備,方能有空間和靈活地為香港的持續發展打好基礎,為「住好啲、住大啲」製造有利條件,令香港未來成為更宜居宜業的世界都會,給下一代一個更好的生活環境。

http://www.devb.gov.hk/tc
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1. 引刀一快 2016-10-24 09:50:41
陳先生

填海喇,依家土地兩條最大出路,就係填海同大陸割地,大陸割地有好多技術同利益問題,填海就最實際兼可以自己話事,有反對聲音,我拉一堆農霧系出嚟寫文撐你,填海喇填海喇……